招商引资政策中的行政奖励获得权

发表于 讨论求助 2019-06-11 01:26:30

【典型意义】

本案是涉及政府招商引资政策的典型案例。行政机关的招商引资奖励允诺属于行政主体应当履行的法定职责,行政允诺的相对人享有依据政府承诺获得行政奖励的合法权益应当予以保护,地方各级政府及有关部门要严格兑现向社会及行政相对人依法作出的政策承诺。本案对于规范政府行政允诺行为、监督政府积极践约、维护政府公信力,保护行政相对人获得行政奖励的权利,进而保护公众各尽所能、促进经济社会发展的积极性,具有较强的示范意义。

【裁判文书】

山东省淄博市博山区人民法院

行 政 判 决 书

(2015)博行初字第13号

原告:程继俊,个体。

被告:淄博市张店区人民政府。住所地:淄博市张店区新村西路226号。

法定代表人:王义朴,区长。

委托代理人:尹连兵。

委托代理人:田学锋。

原告程继俊不服被告淄博市张店区人民政府行政奖励一案,淄博市中级人民法院于2015年4月8日裁定由本院管辖。本院于2015年5月4日立案后,于当日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭,于2015年5月22日组织原、被告进行了证据交换,并送达了证据清单副本;于2015年7月2日公开开庭审理了本案。原告程继俊,被告淄博市张店区人民政府的委托代理人尹连兵、田学锋到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。

被告淄博市张店区人民政府于2015年2月27日作出关于对程继俊申请招商引资奖励的答复。内容为:程继俊申请招商引资奖励一事,市政府淄政复责履字(2015)第001号责令履行行政复议决定通知书,要求我区严格按照《淄博市张店区招商引资优惠政策》(张发(2006)1号)和《张店区2006年招商引资考核认定实施细则》(张政办发(2006)1号)等文件规定进行办理。上述文件规定,对招商引资引荐人奖励的程序是:1、对引荐人的认定。引进的资金、项目、技术,应在合同签订的当月到属地招商管理部门办理登记,填写《淄博市招商引资引荐人登记表》,由外来投资者、技术权利人认定引荐人身份。2、对相关证明材料的认定。在项目全部竣工投产后,由本人或单位写出书面申请,提供淄博市招商引资引荐人登记表、外来投资者身份证明、新注册企业营业执照、验资报告、税务登记复印件、外来投资形成固定资产的所有权和价值证明等资料,由区招商工作委员会办公室进行考察认定。3、符合规定的由区财政给予奖励。自收到市政府淄政复决字(2013)154号行政复议决定后,我区有关部门多次告知你需提供相关材料,但截至目前,你仍不能提交由外来投资者、技术权利人认定引荐人身份的材料,也不能提供招商引资认定需由引荐人提供的相关证明材料。本着审慎的原则,区相关部门、有关镇多次向锦江麦德龙现购自运有限公司负责人调查了解情况,麦德龙公司均未承认你的引荐人身份。收到市政府责令履行行政复议决定通知书后,我区安排工作人员于2月15日赶赴青岛,再一次向锦江麦德龙现购自运有限公司负责人调查了解情况,该公司负责人认为麦德龙公司在张店投资,是基于对公司发展战略布局、市场环境、发展环境及城市人口等多方面进行综合研判后,由公司总部作出的决策,不是因某个人的因素作出的决策,外来投资方不承认你的招商引资引荐人身份。按照《淄博市张店区招商引资优惠政策》(张发(2006)1号)、《张店区2006年招商引资考核认定实施细则》(张政办发(2006)1号)等文件规定,你的引荐人身份我区招商工作委员会办公室不能认定,不符合招商引资奖励条件,不能对你进行奖励。

原告程继俊诉称,2011年我朋友吴金刚(麦德龙中国开发部经理)找到我,说让我在淄博市找块地要开超市。我先找到淄川区苗波副区长,在淄川找了好几处,并带领苗区长一行去青岛参观,吴经理亲自接待。后来我又托朋友找到南定镇政府李纯永书记找到了几处地,经过我与吴经理多次实地测量、拍照等,并报麦德龙总部,最后南定镇政府与世界500强麦德龙签订合同。之后麦德龙的吴经理与南定镇政府的李书记和田镇长集体起草文件,给我出具了引荐人证明和张店区委、区政府张发(2006)1号文件(没有让我填表,也没有给我张店区政府办公室张政办发(2006)1号文件的实施细则)。现在区政府说要在项目签定合同后一个月内填表,当时南定镇政府没让我填表,并且到了2013年9月项目开业后,镇政府在我向张店区政府申请奖金时又一次给我出具了引荐人证明和奖金申请,也没有让我填表。引荐人表与引荐人证明有什么区别吗?不就是一种形式,只要是能证明我是引荐人就行了,他们就是故意刁难老百姓。中国共产党的政府,在2011年11月12日,白纸黑字、红印公章出具的引荐人证明上写得明明白白:位于南定镇的(麦德龙)项目是由程继俊引荐,按区委、区政府张发(2006)1号文件进行奖励。项目竣工了,但奖金不给了,区政府曾派人与我商量谈判奖金数额(有录音),并且还提出给我一辆汽车顶账,也曾托麦德龙的吴经理亲自来淄博做我的工作,说给我三万元钱了事,没达成一致后就开始赖账,说我没填引荐人表,随后吴经理也不接我电话了。我于2013年11月到淄博市政府复议,市政府2014年3月10日下达决定书,责令张店区政府按照承诺对申请人进行奖励,但区政府百般抵赖,不执行决定书。市政府在2015年1月又对其下达了责令书,要求区政府认真执行复议决定,区政府在2015年2月27日给我寄来了一份答复,否决了复议决定书中明确申请人符合奖励条件的决定,否认了南定镇政府出具的引荐人证明,严重侵害了申请人的合法利益。故特依法提起行政诉讼,请求法院撤销张店区人民政府2015年2月27日的否定申请人引荐人资格的决定(即张店区人民政府关于对程继俊申请招商引资奖励的答复)。

原告向本院提交了如下证据:1、原告陈述的情况说明;2、淄博市人民政府淄政复决字(2013)第154号行政复议决定书;3、原告与淄博市张店区发展和改革局崔局长的谈话录音材料及部分录音的文字记录;4、2013年9月25日张店新闻网页面;5、2011年12月14日淄博市张店区南定镇人民政府给原告出具的引荐人证明;6、2013年11月22日淄博市张店区南定镇人民政府关于麦德龙项目引荐人程继俊的证明;7、2013年11月22日淄博市张店区南定镇人民政府关于麦德龙项目引荐人申请奖励的报告;8、2013年12月20日淄博市张店区人民政府的行政复议答复意见书;9、2014年5月12日淄博市张店区人民政府关于程继俊申请麦德龙项目奖金进展情况的说明;10、2014年6月23日淄博市张店区人民政府关于程继俊申请麦德龙项目奖金进展情况的说明;11、2014年5月13日原告签收的招商引资认定具体提供材料目录;12、2015年1月19日淄博市张店区发展和改革局履行市政府淄政复决字(2013)154号行政复议决定补正材料通知书;13、2015年2月27日淄博市张店区人民政府关于对程继俊申请招商引资奖励的答复;14、原告受邀参加麦德龙奠基仪式的照片8张。原告提供上述证据证明其符合招商引资引荐人奖励条件,被告应依法对原告进行奖励。

被告淄博市张店区人民政府辩称,一、被告认为其作出的《张店区人民政府关于对程继俊申请招商引资奖励的答复》认定事实清楚,程序合法,应予维持。原告不符合引荐人身份,应驳回其诉讼请求,理由如下:《张店区2006年招商引资考核认定实施细则》(张政办发(2006)1号)第三章第八条规定,招商引资引荐人分为第一引荐人和第二引荐人。第一引荐人是首位将外来投资者、技术权利人介绍到我区考察的单位和个人,第一引荐人由外来投资者、技术权利人认定。根据前述规定,原告要认定为引荐人须由外来投资者(青岛锦江麦德龙现购自运有限公司)的认定,但原告未能提供德国麦德龙公司的认定材料,故原告不符合引荐人身份。同时为进一步查清事实,被告多次安排人员到外来投资方(青岛锦江麦德龙现购自运有限公司)调查了解情况,外来投资方(青岛锦江麦德龙现购自运有限公司)负责人均不承认原告的引荐人身份,该事实有被告工作人员与青岛锦江麦德龙现购自运有限公司负责人吴金刚的谈话录音予以证实。二、原告未能向被告及其招商引资主管部门提供符合奖励政策的招商引资奖励证明材料,不符合招商引资奖励条件。按照《淄博市张店区招商引资优惠政策》(张发(2006)1号)和《张店区2006年招商引资考核认定实施细则》(张政办发(2006)1号)等文件规定,引进境外投资项目,引荐人申请招商引资奖励应向被告及其招商引资主管部门提交下列材料:本人书面申请、《淄博市招商引资引荐人登记表》、外来投资者身份证明、新注册企业营业执照、税务登记证、外商投资者企业批准证书、外来投资形成固定资产的所有权和价值证明(如土地使用证和发票、房屋所有权证和发票、工程决算报告、资产价值评估报告、设备发票等)、验资报告等。但原告自始至终未向被告及其招商引资主管部门提供上述证明材料,故原告不符合招商引资奖励条件。综上,原告不具有招商引资引荐人的身份,也不符合招商引资奖励条件,2015年被告作出《关于对程继俊申请招商引资奖励的答复》认定事实清楚,程序合法,应予维持,请求法院依法驳回原告的诉讼请求。

被告向本院提交了如下依据、证据:1、中共张店区委、张店区人民政府张发(2006)1号文件的附件1《淄博市张店区招商引资优惠政策》第八条;2、淄博市张店区人民政府办公室张政办发(2006)1号文件的附件《张店区2006年招商引资考核认定实施细则》第六条第8项、第八条、第九条;3、原告本人签收的《招商引资认定具体提供材料目录》;4、被告相关工作人员与青岛锦江麦德龙现购自运有限公司负责人吴金刚谈话录音的原始录音光盘;5、原始录音光盘(4号证据)的剪辑版及对应的录音笔录;6、淄博市张店区发展和改革局履行市政府淄政复决字(2013)154号行政复议决定补正材料通知书及送达回证;7、淄博市张店区人民政府关于对程继俊申请招商引资奖励的答复及送达回证。被告提供上述依据、证据证明其对原告作出的答复具有充分事实根据,程序合法,适用法律正确。

经庭前证据交换及庭审质证,各方当事人质证意见如下:

原告对被告提供依据、证据的质证意见如下:对1号依据无异议。对2号依据的文件本身无异议,但认为张店区南定镇人民政府在开具招商引荐人证明时并没有给原告该文件,是两年以后的2014年5月13日才送达原告,在淄博市人民政府复议决定书下达后才给原告该文件,该文件当时就应该提供给原告,是被告故意不给原告,或者是南定镇政府不知道该程序,如果当时给原告送达该文件,原告当时就可以办理下来的,因此2号依据已经不适用于本案,且该文件第六条第8项中没有注明要引荐人去提供材料。对3号证据有异议,认为该证据中所列材料应由政府提供,原告作为引荐人无法提供。对4号、5号证据真实性无异议,但对证明内容有异议,认为吴金刚录音谈话所陈述的内容与事实不符。对6号证据内容有异议,认为原告已经告知被告,原告只有南定镇政府引荐证明和市政府的行政复议决定书,其他材料应该由政府自己去取证。对7号证据有异议,认为该答复是完全错误的,不但否定了市政府的复议决定,也否定了张店区南定镇政府给原告提供的引荐人证明材料,公然与法律对抗。

被告对原告提供证据的质证意见如下:对1号证据中原告陈述的内容不予认可。2号证据系市政府责令被告按招商引资政策办理奖励事宜,并没有确定原告引荐人的身份。3号证据的真实性无法核实,不作质证。4号证据新闻报道不能作为证据使用,与引荐人身份无关联性。5-7号证据不符合被告1号、2号依据规定的引荐人身份认定材料,其中对5号证据真实性没有异议,但5号证据不能作为本案定案依据,理由为作为外来项目引荐人资格的认定是由张店区发改局作为承办和认定部门,南定镇人民政府并不具备认定外来项目引荐人资格的主体资格,因此南定镇政府出具该证明系越权行为,其出具的该证明并不能推定或认定张店区人民政府认定原告为涉案项目引荐人资格;其中6号、7号证据为复印件,对真实性及关联性均有异议,该两份证据与本案不具有证明力,从证据形式要件看为复印件,从文件内容看并无文号,不符合政府行文的程序和惯例。8号证据的真实性没有异议,但对原告主张的证明内容有异议,该证据无法证明被告已确认原告为涉案项目的引荐人。9号、10号证据的真实性没有异议,认为该两份证据无法确认原告为涉案项目的引荐人,从内容看可以证实原告与被告就涉案项目引荐人资格存在争议。11-13号证据无异议。14号证据的真实性有异议,认为根据现在技术,照片可以进行合成,原告应提供影像资料的原始证据,假设该证据客观存在,也仅证明原告参加奠基仪式,而不能证明原告系涉案项目引荐人。

本院对上述依据、证据认定如下:

被告提供的依据、证据:1号依据中共张店区委、张店区人民政府张发(2006)1号文件的附件1《淄博市张店区招商引资优惠政策》第八条规定了引荐人的认定程序及奖励方式,适用于本案。2号依据淄博市张店区人民政府办公室张政办发(2006)1号文件的附件《张店区2006年招商引资考核认定实施细则》,系张店区人民政府办公室为加强招商引资考核认定工作,为各镇、街道办事处、区直各单位招商引资任务完成情况的奖惩提供依据而制定的内部考核文件,其考核认定的对象是具有招商引资任务的各镇、街道办事处、区直各单位,该实施细则要求提供的证明材料也应由被考核的各镇、街道办事处、区直各单位提供,故该实施细则不适用于无招商任务且为自然人的原告,无法适用于本案。3号、6号证据被告要求原告提供的材料,系2号依据中规定的应由上述被考核单位提供的材料,而非应由原告提供的材料,故上述两份证据确认为无效证据。4号、5号证据青岛锦江麦德龙现购自运有限公司负责人吴金刚在与被告工作人员的谈话录音中虽然对原告招商引资引荐人的身份不予认可,但该陈述系淄博市人民政府作出责令被告为原告办理奖励事宜的复议决定后,吴金刚与被告工作人员谈话录音中的陈述。而作为具有招商引资任务和招商引资项目所在地的淄博市张店区南定镇人民政府,在麦德龙投资项目引进之初即出具了麦德龙项目由原告推荐引进的证明,在项目投入运营后又向被告提交了原告系麦德龙项目引荐人的证明及为原告申请奖励的报告,因此淄博市张店区南定镇人民政府出具的证明和报告的证明效力要高于吴金刚证言的证明效力,该证明和报告也被淄博市人民政府行政复议决定书所采信,且被告1号依据的第八条规定引荐人由区招商引资委员会办公室考察认定,故上述两份证据确认为无效证据。7号证据系本案争议的行政行为,其效力不作单独确认。

原告提供的证据:1号证据系原告本人出具的关于引荐麦德龙过程的情况说明,对该说明中原告所陈述的张店区南定镇人民政府出具引荐人证明的事实予以采信,对陈述中无证据证实的内容,本院不予采信。2号证据系淄博市人民政府责令被告按照淄博市张店区招商引资优惠政策的相关规定为原告办理奖励事宜的行政复议决定书,与本案具有关联性,对待证事实具有证明力,确认为有效证据。3号证据系原告与淄博市张店区发展和改革局崔局长的谈话录音材料,被告虽对真实性有异议,但并未申请鉴定,该证据能够证明原告与淄博市张店区发展和改革局崔局长就政府奖励金额进行协商的事实,与本案具有关联性,对待证事实具有证明力,确认为有效证据。4号证据系张店新闻网发布的关于区招商二局招商引资情况的新闻,能够证明麦德龙集团投资项目已开业的事实,与本案具有关联性,对待证事实具有证明力,确认为有效证据。5-7号证据系淄博市张店区南定镇人民政府出具的原告系麦德龙项目引荐人的证明两份和为原告申请奖励的报告一份,因6号、7号证据系淄博市张店区南定镇人民政府向被告提交的证明和报告,故原告无法提供原件,该6号、7号证据虽系复印件,但已被淄博市人民政府复议决定书所采信,该三份证据能够证明作为具有招商引资任务和招商引资项目所在地的淄博市张店区南定镇人民政府认可原告系麦德龙项目引荐人的事实,并在项目引进之初即出具了麦德龙项目由原告推荐引进的证明,在项目竣工后又向被告提交了原告系麦德龙项目引荐人的证明及为原告申请奖励的报告,该三份证据与本案具有关联性,对待证事实具有证明力,确认为有效证据。8号证据系被告在行政复议中提交的答复意见书,与本案无关联性,确认为无效证据。9号、10号证据系被告向市法制办提交的关于程继俊申请麦德龙项目奖金进展情况说明,并未认定原告系引荐人,确认为无效证据。11号、12号证据对原告是否系引荐人不具有证明力,确认为无效证据。13号证据能够证明被诉行政行为的存在,确认为有效证据。14号证据虽然证明原告参加了麦德龙项目奠基仪式,但不能证明其系作为引荐人身份受邀参加的事实,确认为无效证据。

经审理查明,2006年1月10日,中共张店区委、张店区人民政府制定并发布了《关于在全区深入开展”招商引资年”活动的意见》(张发(2006)1号),就进一步加强张店区的招商引资工作,深入开展”招商引资年”活动提出了具体意见。该文件的附件1为《淄博市张店区招商引资优惠政策》,附件2为《2006年张店区招商引资任务分解表》。2006年2月13日,张店区人民政府办公室印发《张店区招商引资年活动实施方案》(张政办发(2006)1号)的附件《张店区2006年招商引资考核认定实施细则》,对各镇、街道办事处、区直各单位招商引资任务完成情况的考核认定作出了具体规定。本案所涉外资投资项目麦德龙淄博张店商场坐落于淄博市张店区南定镇人民政府辖区内,原告程继俊参加了该外资投资项目的奠基仪式。2011年12月14日麦德龙投资项目引进之初,作为具有招商引资任务和招商引资项目所在地的淄博市张店区南定镇人民政府即出具证明材料,证明该投资项目系原告程继俊推荐引进,并承诺在项目建设完成后,镇政府将协助引荐人程继俊协调落实张店区委、区政府张发(2006)1号文件所规定项目引荐人的有关奖励政策。2013年11月22日在麦德龙项目建成投入运营后,淄博市张店区南定镇人民政府向被告淄博市张店区人民政府提交《关于麦德龙项目引荐人程继俊的证明》和《关于麦德龙项目引荐人申请奖励的报告》,证明麦德龙淄博张店商场于2013年9月建成投入运营,该项目由程继俊推荐引进,并为其申请招商引资奖励。但原告向被告提交《关于引进麦德龙奖金的申请》后,被告未对其申请进行处理,原告遂于2013年12月12日以被告未按照规定对其引进区外投资项目办理奖励事宜的行为构成行政不作为为由,向淄博市人民政府提出行政复议申请。淄博市人民政府经审理,于2014年3月10日作出淄政复决字(2013)第154号行政复议决定书,责令被告按照淄博市张店区招商引资优惠政策的相关规定为原告办理奖励事宜。之后,被告经过向原告送达招商引资认定具体提供材料目录、向青岛锦江麦德龙现购自运有限公司负责人吴金刚调查核实、向原告送达补正材料通知书等程序后,于2015年2月27日作出关于对程继俊申请招商引资奖励的答复,认定原告的引荐人身份不能认定,不符合招商引资奖励条件,不能对原告进行奖励。原告对该答复不服,向淄博市中级人民法院提起行政诉讼,请求撤销淄博市张店区人民政府于2015年2月27日作出的否定其引荐人资格的决定,即张店区人民政府关于对程继俊申请招商引资奖励的答复。淄博市中级人民法院于2015年4月8日裁定由本院管辖,本院于2015年5月4日依法立案。

本院认为,中共张店区委、张店区人民政府发布的《关于在全区深入开展”招商引资年”活动的意见》(张发(2006)1号)的附件1《淄博市张店区招商引资优惠政策》,对招商引资的扶持政策、奖励措施、扶持政策的兑现办法及程序等事项作出了具体规定,其中第八条规定对于引进区外投资项目的引荐人,在项目全部竣工投产后,由本人或单位写出书面申请,提供相关资料,经区招商引资委员会办公室考察认定后,由区财政给予奖励。根据淄博市张店区南定镇人民政府在麦德龙项目引进之初为原告出具的引荐人证明,以及项目投入运营后向被告提交的引荐人证明和为原告申请招商引资奖励的报告,结合淄博市人民政府作出的行政复议决定书、原告与淄博市张店区发展和改革局崔局长就政府奖励金额进行协商的谈话录音材料等证据材料,能够证明原告系麦德龙投资项目的引荐人及麦德龙投资项目已全部竣工投产的事实,原告符合依据张发(2006)1号文件的附件1《淄博市张店区招商引资优惠政策》第八条的规定向被告申请奖励的条件。因此,被告应依据张发(2006)1号文件的附件1《淄博市张店区招商引资优惠政策》的相关规定对原告进行奖励。

本案中,淄博市人民政府在作出责令被告为原告办理奖励事宜的行政复议决定书后,被告依据张店区人民政府办公室印发的《张店区招商引资年活动实施方案》(张政办发(2006)1号)的附件《张店区2006年招商引资考核认定实施细则》,要求原告提供相关证明材料。而该实施细则系张店区人民政府办公室为加强招商引资考核认定工作,为各镇、街道办事处、区直各单位招商引资任务完成情况的奖惩提供依据而制定的内部考核文件,其考核认定适用对象应是具有招商引资任务的各镇、街道办事处、区直各单位。该实施细则要求提供的各项证明材料应由被考核的各镇、街道办事处、区直各单位提供,而并非由原告提供,原告不是具有招商引资任务的被考核认定对象,故该实施细则不适用于原告。因此,被告以原告未提供上述实施细则中规定的外来投资者认定引荐人身份的材料和其他相关证明材料为由,作出原告引荐人身份不能认定和原告不符合招商引资奖励条件答复的主要证据不足。

据此,依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第(一)项之规定,判决如下:

一、撤销被告淄博市张店区人民政府于2015年2月27日作出的关于对程继俊申请招商引资奖励的答复。

二、被告应自本判决生效之日起六十日内对原告程继俊的行政奖励申请重新作出行政行为。

案件受理费50元,由被告淄博市张店区人民政府负担。

如不服本判决,可在判决书送达之日起十五日内提起上诉,向本院递交上诉状,并按对方当事人的人数递交上诉状副本,上诉于山东省淄博市中级人民法院。

审 判 长  张 萍

审 判 员  张 磊

人民陪审员  胡云耕

二〇一五年十月二十八日

书 记 员  赵文杰

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