加油站用地法律风险与防范

发表于 讨论求助 2019-02-25 08:22:45


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土地是加油站的基础和根本,加油站的地理位置在某种程度上决定其经济效益。各大石油公司抢摊布局,开展加油站网点之争,最根本的就是土地之争。由于经营危险化学品的特性,加油站的建造受到国家严格控制,其用地取得在当今趋紧的土地管理政策下越趋困难,另一方面,加油站存量用地由于历史原因存在较多的管理问题亟待理顺和规范。从法律视角看,加油站用地的取得和存量管理需要做到合法合规、权属清晰、手续完备、管理规范。 



一、加油站用地的特殊性和用地现状



加油站用地属于《土地利用现状分类》中商服用地类的批发零售用地,不属于人们通常认为的国家重点扶持的公共基础设施建设项目用地,加油站本身的特殊性,其用地也受到较多的政策限制。

根据2002年7月19日国土资发[2002]229号《关于切实加强加油站用地管理的通知》规定,加油站用地自该通知下发之日起列入限制供地类项目,一律实行有偿使用,并按规定实行招标、拍卖。这意味着,加油站用地通过行政划拨、协议出让方式取得已成为历史,加油站用地的门槛越来越高。

根据上述通知,“凡未取得省级经贸部门核准的成品油零售经营资格、不符合城区和公路沿线加油站发展布局规划的,不得批准供地”,要取得加油站用地,不仅企业自己要有经营资质,还得政府方面有规划,在规划之外通过其他渠道取得用地已几无可能。随着全国性的建设用地紧张,各地列入加油站选址规划的用地也越趋紧张,与招拍挂制度的结合,使得加油站用地的成本暴涨,如今几千万元取得一座加油站用地已不是稀罕事,许多城市特别是一线城市的城区已基本没有供地用于建造加油站。

于是,国内石油巨头将目标瞄准现有存量社会加油站,大打加油站网点收购争夺战。而在石油巨头内部,由于历史原因,加油站用地性质存在多种形式,除了国有出让地外,还有原来的国有划拨地、授权经营地,有在网点收购或者与农村集体经济组织联营过程中形成的集体建设用地,更多因用地缺乏,许多加油站用地系向他人租赁所得,每年缴纳租赁费。

由于土地本身很强的政策性和法律属性,不管是新建加油站用地的取得,网点收购还是加油站存量用地的管理,都涉及较多的法律问题。  



二、加油站用地存在的主要风险



1、加油站用地手续不完备。石油产品销售企业未经批准,未履行全部手续或者办理明显有瑕疵的手续即占用土地建造加油站,未按照约定履行土地出让合同。

2、加油站用地性质违规。因无法取得商服用地,石油销售企业可能会占用工业、教育科技文化用地建造加油站,对于城乡结合部、城郊和农村地区,为了抢占市场,企业也可能会违规租用农村集体土地建造加油站,以上不当行为可能带来行政处罚、停业整顿、收回土地、甚至吊销营业执照等严重的法律后果。

3、土地权属登记不规范。存量用地权属登记不规范带来内部管理风险,加油站土地无证问题,加油站收购后土地权证未及时进行变更,联营站土地作价入股方未将土地证转移登记到联营站名下等等,以上这些登记不规范的问题会带来土地权利主体缺位,物权瑕疵,影响权利的行使,甚至带来企业资产损失和其他经济损失的风险。

4、加油站承租用地管理不到位。企业承租他人土地用于经营加油站,因土地无证,划拨地出租未经批准,农用地、集体建设用地出租,出租人违规用地,违章搭建,未办理租赁备案,未取得房地产租赁他项权证、租赁合同约定不明等问题带来营业执照到期后无法延期、新办证照或行政许可事项受阻等失去经营网点、引起纠纷诉讼、造成经济损失等风险。

5、油库闲置土地存在政府收回的风险。在计划经济时代,为保障本地石油市场的供应,大部分地市县石油公司都有油库。随着中国石化等企业重组,对石油商品的物流不断优化,总部要求逐步对市县石油公司油库进行关闭,原则上一个地区保留1-2座油库。目前一些油库关闭多年,土地大多属于划拨地或授权经营,地段较偏远处于城郊地带或乡镇。根据《土地管理法》的有关规定,禁止任何单位和个人闲置、荒芜土地,连续多年未使用的,经原批准机关批准,可由县级以上人民政府收回用地单位的土地使用权。



三、加油站用地规范管理与风险防控



1、新增用地管理。新增用地管理的原则是手续齐全规范、避免违法用地。加油站新增用地主要有两种方式:通过招拍挂和通过加油站资产收购。

(1)招拍挂方式。以这种方式取得加油站建设用地,企业一般可以通过以下流程办理:先查阅欲建加油站所在市、县的土地利用总体规划、土地利用年度计划、城市规划和建设用地使用权出让年度计划,从当地土地管理部门公开信息渠道获取土地招拍挂信息,有意向的持有关法律文件向当地土地管理交易中心提出书面申请,参与土地的招拍挂活动,竞买成功后,签订成交确认书,付清成交价款,之后办理土地预审、规划审查、项目立案审查、环评等手续,经企业法律事务部门审核后签订土地使用权出让合同,最后进行土地使用权初始登记。该种方式中,土地使用证是权属证明也是最终目标,务必尽快办理,凭此证方可办理建设用地规划许可证、建设工程规划许可证与建设工程施工许可证等加油站建设相关手续。

(2)资产收购。加油站所有资产含土地和房产一同收购,使加油站土地使用权收归己有。该种方式下会遇到较多的法律风险,比如转让方主体不合格,未经共有人同意出让共有资产,加油站房地产已被抵押而无法过户,土地房产没有产权证,建设手续不全,存在违规用地和违章建筑,转让方隐匿加油站面临拆迁信息等。作为收购方应采取如下措施应对风险:

一是在收购前进行全面的尽职调查,发现以上问题及时采取应对办法。比如发现关于抵押问题,需由加油站产权人作出无抵押承诺或解除抵押承诺,在发现加油站资产已被抵押的情况下,可视具体情况要求先期解除抵押,或在合同中具体约定解除抵押的方式、步骤。又如加油站违规用地,转让方采用签订土地租赁合同形式占用集体土地的,应在收购合同中,明确约定由转让方负责将该加油站的土地办理为国有出让性质和商业用途,并过户到合同约定的使用人名下。加油站占用集体土地又不能办理国有出让手续的,必须具有政府部门批准的《建设用地规划许可证》、《建设工程规划许可证》、《建筑施工许可证》等其他行政审批文件,才能降低风险损害发生的可能性。

二是尽快办理土地房产过户手续。加油站股权收购,价值比重最大的实际上就是土地和房产,而加油机、油罐等固定资产价值与其相比简直不值一提。收购后,若土地不是登记在加油站名下的,企业尽快到房地产交易中心办理房地产过户手续,并移交涉及土地房产的各类档案资料。如未及时办理,将来一旦土地房产发生巨额增值,原转让方可能会反悔当初收购协议,致使双方发生法律纠纷。

2、存量用地管理。存量用地管理的原则是做到权属清晰、登记规范、使用科学。目前加油站存量用地主要有自有、联营、承租三种方式。

(1)自有土地。自有土地有划拨、授权经营、出让三种。划拨土地按照法律规定未经批准不得出租、抵押、转让,企业应注意因加油站歇业或关闭后,若加油站土地是划拨地的,未经土地管理部门批准不得随意处置,否则违法。授权经营地是国家将原划拨地经评估按评估价转增国家资本金后授权给国有控股公司使用的土地,注意授权经营地只能按照指定用途使用或出租给指定对象,企业无处置权,经批准同意转让的需补交出让金。出让地是企业向市、县土地管理部门缴纳土地出让金后取得的一定期限内使用并可以自行转让使用权的土地。由于其具有最完整的权利,流通性好,对企业来说最受欢迎也最容易管理,有条件的企业可以将原有划拨地通过某种方式缴纳出让金后变为自有出让地。

目前石油企业自有出让地由于历史原因存在登记不规范的问题,主要有:

一是以前加油站整体收购后未及时办理土地权利转移登记,致使土地权利至今仍登记在被收购加油站的企业名下。这种情况风险在于,首先法律上只认可权证上的登记人为该土地权利人,造成收购方物权权利主体缺位,可能影响应有权利的行使,如转让方实体被消灭,更加难以办理权利人转移。其次,名义上的权利人可能会在实际权利人不知情的情况下将该土地及房产作抵押,若抵押人破产或被第三人行使抵押权等均可能造成该土地及房产被司法机关强制执行,影响加油站正常经营和权利主张,甚至可能造成地块损失。再次是转让方因觊觎这些年土地大幅增值,可能以土地登记权利人的名义,通过诉讼方式主张退还收购款收回土地。最后如遇政府征收该土地上的房屋,收购方需要以房地产登记权利人名义或在其配合下才能获得赔偿,在拆迁补偿谈判中处于被动。对这种问题的解决思路是尽快补办过户手续,当然可能涉及土地增值税、契税、评估费等高额费用,如转让方不愿配合过户或无法补办,可以协商采取订立协议的方式明确土地的实际权属,从债权层面降低物权风险。

二是土地房产没有权证。这种情况下,把该房地产作为注册地的企业需要办理营业期限续展、加油站开设非油业务办理相关证照、实施企业更名等事项时,可能因无法提供房地产权属证明被政府部门拒绝受理。如遇政府征收时,也可能因为无证遇到相关障碍。解决的思路是尽快分析原因,取得权属证明。

三是由于企业变革,土地登记名称与加油站现有工商登记名称不一致,这种情况下法律风险较小,因土地登记名称下的企业要么是现石油企业的关联企业,要么在企业变革中已经注销,但是如果要规范登记,使土地登记名称统一到工商名称上来,需要查明两者间的关系,视是否变更关系,股东是否有变化等不同而区分是变更登记还是转移登记。登记方式的不同可能涉及差额巨大的税费。

(2)联营。联营方以土地房产作价入股与石油公司成立加油站,按照《公司法》规定,该土地房产属于联营企业资产,应当将该土地房产过户到联营体名下,但现有联营加油站中,存在较多未过户的情况,可能带来权益不清,出资不实,土地方擅自处分该土地房产等风险,建议协商联营对方补办过户手续,但因近年来土地增值巨大,联营方考虑自己利益可能会不同意,则建议以签订协议的方式明确土地房产的实际权属,从债权层面降低物权风险。

(3)承租。加油站承租土地对于石油企业来说既无奈、又有不确定性和一定的风险。租赁土地的主动权在出租人手里,租金上涨,不再续租,提前结束租赁合同等会给承租人带来不确定性,而出租人出现前文所述无土地房产权证等问题带来管理风险和经营风险。另外,根据我国《合同法》第214条的规定“租赁期限不得超过20年。超过20年的,超过部分无效。租赁期间届满,当事人可以续订租赁合同,但约定的期限自续订之日起不得超过20年。”所以这里就存在两种风险,一是运营期限超过20年导致超出部分无效;二是续订时土地使用权所有者存在不续订的风险。

对于加油站承租地管理,建议一是对出租人开展尽职调查,确定出租人主体合格,租赁标的合法合规。加强租赁合同管理,将可能遇到的风险通过合同约定来化解,比如为了固定较长的租赁期限,有些企业签订30年的租赁合同,但根据《合同法》租赁合同分则规定租赁期限最长为20年,后面10年无法受到法律保护,建议通过再签一份租期为10年的合同,租赁期限从前份20年的合同结束之日起计算的方法解决租30年的问题,保证了加油站经营的连续性。二是完善租赁手续和相关文件,加油站应当向出租人索取土地权属证明复印留存,或到土地房产交易中心调阅权属信息。租赁事项应当备案,并办理土地使用权出租他项权利登记,取得租赁他项权利证书,维护承租人权益。



四、租赁集体土地的风险及集体用地的新趋势



1、原有的规定。《土地管理法》第四十三条和第六十条:“第四十三条任何单位和个人进行建设,需要使用土地的,必须依法申请使用国有土地;但是,兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的,或者乡(镇)村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外。”“第六十条农村集体经济组织使用乡(镇)土地利用总体规划确定的建设用地兴办企业或者与其他单位、个人以土地使用权入股、联营等形式共同举办企业的,应当持有关批准文件,向县级以上地方人民政府土地行政主管部门提出申请,……。” 由上得知,任何单位或个人进行建设,如果不符合上述规定的集体土地使用权主体资格,则必须依法申请使用国有土地,石化产品销售企业建设加油站也必须使用国有土地。近年加气站的建设已大规模的展开,我国法律法规明确规定天然气加气站应建在国有商业用地上,且必须在国土部门办理土地证,在规划部门办理规划用地许可证和施工许可证。租用集体土地建设天然气加气站违反我国法律法规的强制性规定,根据《合同法》的规定“违反法律、行政法规的强制性规定的合同无效”所以租赁集体土地建设天然气加气站的合同终将归于无效。

2、党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》(以下简称《决定》)提出建立城乡统一的建设用地市场,明确了深化农村土地制度改革的方向、重点和要求。这将引发对前述法律、法规关于加油站用地制度的变更。

多年来特别是十七届三中全会以来,一些地方积极开展集体建设用地和宅基地改革探索,取得了重要进展,广东、安徽、湖北等省先后出台了全省性的规范集体建设用地流转的规定,为完善农村集体建设用地权能奠定了实践基础。针对城乡建设用地市场呈现明显的二元特点,《决定》提出建立城乡统一的建设用地市场,为今后土地制度改革指明了方向。十八届三中全会《决定》的一个重要亮点就是进一步扩大了土地的权能,不仅允许土地承包经营权抵押、担保,而且赋予了农村集体经营性建设用地与国有建设用地平等的地位和相同的权能。《决定》提出:“在符合规划和用途管制前提下,允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股,实行与国有土地同等入市、同权同价”;“完善土地租赁、转让、抵押二级市场”。这为建立城乡统一的建设用地市场提供了保障。可能在不远的未来,加油站使用集体建设用地将变得合法。

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